摘要：为落实积极应对人口老龄化的国家战略，保障老年人老有所养，推进全国性养老服务立法工作已势在必行。在梳理和总结现有养老服务规范的基础上，未来养老服务立法应当着力关注和解决包括阐释养老服务的规范内涵、建构以宪法为核心的养老服务法律体系、合理设计养老服务立法文本结构、规范表达养老服务体系、归纳养老服务立法原则、明确养老服务义务主体职责、建立长期护理保障制度、加强农村养老服务立法、完善养老服务立法之法律责任设定、推动养老服务立法法典化在内的十大关键问题。

关键词：养老服务；养老服务法律体系；养老服务立法原则；长期护理制度；农村养老服务；养老服务立法法典化

目录

一、构建以宪法为核心的养老服务法律体系

二、养老服务的概念界定

三、养老服务立法文本的结构设计

四、养老服务体系的立法表达

五、养老服务的立法原则

六、明确养老服务义务主体职责范围

七、长期护理制度的立法保障

八、农村养老服务体系的立法建构

九、养老服务立法之法律责任设定

十、养老服务立法法典化之必要性

引言

“十四五”规划以来，推动养老事业发展、健全养老服务体系作为积极应对人口老龄化国家战略的重要任务一直备受党和国家的高度关注。其中，党的二十大报告明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”；党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》也再次强调了“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”这一重要任务和要求。作为落实国家战略、推进中国式现代化的一项重要工作内容，发展养老事业和产业、健全和完善养老服务体系离不开高质量、高层次立法的引领、规范和保障。在此背景之下，推进全国性的养老服务立法适逢其时。事实上，早在“十四五”规划出台以后，国务院在其制定的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中已明确提出了“推动制定养老服务法”的立法要求，其后，全国人大社会建设委员会在接受采访时也表示将推动加快养老服务立法进程，待条件成熟时，提请列入全国人大常委会年度立法工作计划。民政部则表示，目前已形成了《养老服务法（文本建议稿）》，下一步将积极推进立法工作。在国家养老服务立法工作亟待展开之时，本文从目前党和国家针对养老服务问题出台的政策与制定的规范性文件以及各地就养老服务问题制定的地方性法规出发，梳理并总结了我国当下养老服务立法亟待解决的十大问题，并就这些问题作了初步探讨，以期对我国养老服务立法有所助益。

一、构建以宪法为核心的养老服务法律体系

党的二十大报告提出“完善以宪法以核心的中国特色社会主义法律体系”，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。我国养老服务立法属于民生立法问题，民生领域的养老服务问题不仅是重点领域，也是新兴领域的问题，为实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业，推动实现全体老年人享有基本养老服务，亟待建构以宪法为核心、以《老年人权益保障法》《养老服务法》等法律、地方性养老法规为骨干的养老服务法律体系。

我国养老服务立法相较于其他领域的立法状况而言，尚处于比较薄弱的阶段。养老服务立法除了地方性法规外，全国性专门立法仍是空白，不仅缺乏全国性的《养老服务法》，而且也没有国务院制定的全国性《养老服务条例》。目前我国养老服务领域的规制还是依靠党和国家的政策文件以及规范效力较低的部门规范性文件。就全国性养老服务立法情况看，《宪法》关于养老问题的规定仅仅包括三项，即国家建立健全社会保障制度、公民年老时有从国家和社会获得物质帮助的权利以及成年子女有对父母赡养扶助的义务。社会保障制度涉及基本养老保险制度、长期护理保险制度、基本医疗保险制度、社会救助制度等，除基本养老保险与基本医疗保险制度外，长期护理制度与社会救助制度都缺乏立法规范。公民老年时所享有的物质帮助权也仅仅局限于“物质”性帮助，已远远不能满足积极应对人口老龄化背景下的养老服务的基本需求如服务设施、设备以精神慰藉等。成年子女对父母的赡养扶助的义务属于家庭养老问题，不属于养老社会化服务范畴。因此，《宪法》关于养老服务的规范只是基本原则性规定，且十分有限，不足以适应积极应对人口老龄化的国家战略需要，需要适时修改完善。《老年人权益保障法》虽然规定了“社会服务”的养老问题，但涉及的内容主要以城镇社区居家养老与机构养老为主，至于农村养老服务问题，除了第 !% 条的“新型农村合作医疗”以及第 && 条关于农村养老基地的规定外，其他规定几乎没有。目前地方性养老服务法规基本建构起来，除了少数省区正在制定或将要制定外，大多数省市都基本制定了养老服务的地方性法规。因此，当下需要亟待加强全国性养老服务领域立法。全国性养老服务立法除了制定《养老服务法》作为基本法律外，还应当制定《老年人救助法》《老年人优待法》《老年人福利法》《老年人医疗健康法》《老年人介护法》《失能老年人长期照护法》《长期护理保险法》《老年人教育法》《老年人就业法》《年龄歧视法》《老年人社会参与法》《居家社区养老服务协调法》等等。只有当全国性养老服务立法健全完善之后，才能真正实施落实好积极应对人口老龄化国家战略，并从容应对人口老龄化带来的挑战与风险。

因此，在我国，建构以宪法为核心、以《老年人权益保障法》《养老服务法》等法律、行政性养老服务法规和地方性养老服务法规为骨干、以党和国家养老服务政策文件为补充的完备的养老服务法律体系成为完善中国特色社会主义法律体系的不可缺少的重要内容，也是落实积极应对老龄化人口国家战略、推进中国式现代化建设的重要保障。

二、养老服务的概念界定

（一）养老服务的规范内涵

作为一个法律概念，“养老服务”一词首次出现在2012年修订的《老年人权益保障法》中，并反复出现达17次之多，然而这部全国性的立法并未对“养老服务”作出明确定义。且从有关条文来看，该法对于养老服务这一概念的使用似乎还存在相互矛盾的情况，即就第五条关于社会养老服务体系的规定而言，立法者似乎将居家养老视作养老服务体系的构成部分，而除此以外，该法中所有提及养老服务的条款则全部规定在第四章“社会服务”中，这似乎又有意表明养老服务所具有的不同于家庭赡养与扶养的社会化属性。养老服务究竟是专指针对老年人提供的社会性服务还是包括了由家庭成员提供的养老服务，关系到全国性养老服务的立法的定位问题，值得被认真对待。

就各地养老服务立法而言，绝大多数地方性法规都对作为其规范和促进对象的养老服务或者特定类型的养老服务模式进行了相对明确的概念界定，而在这些定义当中，无论是特定类型的养老服务模式还是养老服务本身所指向的都是一种社会化服务。如《北京市居家养老服务条例》（2015）最早对“居家养老服务”法律概念作了规定。该条例第 2条规定：“本条例所称居家养老服务是指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家老年人社会化服务需求的养老服务模式。”居家养老服务被定义为一种国家和社会在为老年人提供社会化服务的过程中采取的一种特定的服务模式。《浙江省社会养老促进条例》（2015）第2条对“社会养老服务”亦作了界定：“本条例所称社会养老服务，是指在家庭成员承担赡养、扶养义务的基础上，由政府的基本公共服务、社会组织的公益性和互助性服务、企业的市场化服务共同组成的为老年人养老提供的社会化服务，包括居家养老服务、机构养老服务等。”在该条例中，社会养老服务被明确界定为一种社会化服务。与上一条例有所不同的是，前者将居家养老服务定义为一种养老服务的特定模式，而后者则将居家养老服务视为与机构养老服务相对应的养老服务类别。专门对“养老服务”概念作出界定的是2015年12月通过的《江苏省养老服务条例》，该条例第2条规定：“本条例所称养老服务，是指为老年人提供的生活照料、健康管理、康复护理、精神慰藉以及紧急呼叫与救援等服务。”随后，《宁夏回族自治区养老服务促进条例》（2016）也作了类似规定：“本条例所称养老服务，是指为老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉、救援服务等活动。”上述两条例都仅仅规定了养老服务的具体内容，却没有言明养老服务的规范属性，但从其立法目的与立法内容看，两条例中的养老服务实指社会化服务。时至 2018 年，《广东省养老服务条例》第2条对“养老服务”这一法律概念首次作了较为完整的界定：“本条例所称养老服务，是指在家庭成员承担赡养、扶养义务的基础上，由政府和社会为老年人提供的生活照料、家政服务、医疗保健、康复护理、精神慰藉、文体娱乐、紧急救援、临终关怀等服务。”自此之后，凡是以“养老服务（促进）条例”命名的地方性法规（除了极少数未对“养老服务”这一概念作出明确定义）大多数都对“养老服务”法律概念进行了类似的界定。如《上海市养老服务条例》（2020）第 2 条规定：“本条例所称的养老服务，是指在家庭成员承担赡养、扶养义务的基础上，由政府和社会为老年人提供的生活照料、康复护理、健康管理、精神慰藉、紧急救援等服务，主要包括居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务。”诸如此类的还包括天津、甘肃、河北、贵州、江西、河南、陕西、福建、海南、吉林、安徽、内蒙古、广西等省市自治区以及鄂尔多斯、晋城、楚雄、西安、曲靖、昆明、马鞍山、连云港、烟台、普洱、武汉等市的养老服务（促进）条例。通过上述分析可知，在我国当前的法律体系当中，养老服务作为一个法律概念通常被理解为由国家和社会为老年人的生活提供的一种社会化服务，其所强调的是与家庭赡养或扶养义务相对的、以国家和社会组织为主体所负有的养老义务，其目的在于弥补家庭养老的不足。

（二）养老服务与相关概念之间的关系

如上所述，目前全国各地养老服务法规的名称并不统一，这些法规名称中的主题词汇涵盖了包括居家养老服务、社会养老服务、社区居家养老服务、居家和社区养老服务等与养老服务密切相关的概念，厘清这些概念与养老服务之间的关系，固定养老服务立法领域的相关法律用语，对于进一步发展和健全国家养老服务法律体系具有重要的意义。

首先就《浙江省社会养老促进条例》中规定的社会养老服务而言，该法规对于这一概念的界定基本上等同于直接以养老服务为主题的地方性法规对于养老服务的界定，即这两个用语都被界定为与赡养和扶养行为相对的、由政府和社会为老年人养老提供的社会化服务，因此在养老服务这一用语普遍进入立法领域且其内涵被逐渐固定的情况下，应当避免在立法文件当中使用社会养老服务的表达，以减少歧义和误解，从而有助于法律文件的理解和执行。其次就居家养老服务、社区居家养老服务以及《民政部、财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》中提到的“居家和社区养老服务”等用语而言，其内涵均应是指与机构养老相对，由政府和社会依托社区为居家老年人养老提供社会化服务的一种养老服务模式，然而从有关地方性法规的规定来看，地方立法对于居家养老服务的定义尚未达成共识，如《北京市居家养老服务条例》明确将居家养老服务界定为一种养老服务模式，而《浙江省社会养老促进条例》《上海市养老服务条例》等法规则将居家养老服务视为养老服务的类别之一。服务模式类别与服务类别显然不同，服务模式类别是对服务提供的方式进行的分类，而服务类别则是针对服务内容进行的分类。居家养老服务与机构养老服务作为一组对应的法律概念，是对养老服务模式进行的分类，而不是针对服务内容的分类。其一，居家养老服务与机构养老服务很显然不是以服务提供者为标准对服务进行的划分；其二，若以服务对象为标准来看，似乎可以将居家养老服务与机构养老服务视为针对不同对象群体提供的社会化服务，然而这种分类不过是一种逻辑游戏，并没有实质性的意义，因为笼统地将老年人分为选择在家养老的老年人和选择在机构养老的老年人，根本无法看出两种群体在养老服务需求上的差异，因此这种分类无法为丰富和发展服务内容提供有益的视角。在未来的养老服务立法中，应当对养老服务的模式与类别进行明确的区分，并统一各个养老服务模式的法律用语。

（三）养老服务的分类

从目前的国家立法和地方立法来看，关于养老服务至少存在两种分类。一类是以养老服务提供主体为标准对养老服务进行的分类，如《北京市居家养老服务条例》第2条根据养老服务提供主体的不同将养老服务划分为由政府提供的基本公共服务、由企业和社会组织提供的专业化服务以及由基层群众自治组织和志愿者提供的公益互助服务。《浙江省社会养老促进条例》虽然也对养老服务进行了此类划分，然而与北京市不同的是，其将养老服务划分为由政府提供的基本公共服务、由社会组织提供的公益性和互助性服务以及由企业提供的市场化服务；二是根据养老所需对养老服务进行的分类，如《老年人权益保障法》第37 条将养老服务的具体内容概括为生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等5大类，而相关地方性法规则在《老年人权益保障法》的分类基础上进行增删。这两种分类方式对于建立健全养老服务体系，保证养老生活的质量具有重要意义。

然而，就第一种分类来看，目前的养老服务立法对于能够纳入养老服务体系中的服务提供主体缺乏全面的考察，忽略了部分社会主体在养老服务体系中能够发挥的作用，除此以外，现有的规范对于不同服务提供主体的功能和作用也缺乏统一的定位。具体而言，尽管《老年人权益保障法》第七条规定保障老年人合法权益是全社会的共同责任，然而多数养老服务规范都将其规范对象即服务提供主体局限于政府、社会组织、基层群众性自治组织以及专业养老机构，而忽略非养老企业、事业单位等主体在促进老年人再就业以及为老年人提供精神慰藉等方面的重要功能。此外，未来的养老服务立法还需要在总体上对不同服务提供主体的功能予以清晰定位，保证以服务主体为标准划分的服务类别之间满足互不相容的原则，如《北京市居家养老服务条例》将养老服务划分为基本公共服务和专业化服务的做法就并不符合分类的逻辑性要求。对不同服务提供主体在养老服务体系中的功能进行清晰的定位有助于明确各个养老服务提供主体所应负担的义务类型，从而对不同性质的养老服务采取相对应的规范措施。就第二种分类而言，目前的养老服务规范尚未对养老服务涉及的具体内容形成统一的类别划分，而从现有的分类来看，绝大多数立法并没有注意到老年人对于继续参与社会生产和建设方面的强烈需求。

三、养老服务立法文本的结构设计

从目前现有的各省市自治区以及设区的市所制定的养老服务条例或居家养老服务条例等地方性法规的文本结构看，存在两种立法文本结构、三种模式。所谓两种立法文本结构就是设章与不设章两种结构。所谓三种模式是除了不设章模式外，在设章的文本中又存在两种不同的模式：一是基本包括居家养老、社区养老与机构养老分设单章的模式；二是仅仅包括（社区）居家养老的“服务供给”模式，这是两种模式不同之处。从结构上说，两种模式都包括“规划和建设”或“服务设施”“扶持保障”或“鼓励保障”“监督管理”与“法律责任”等内容。本文主要关注和讨论设章的文本结构何以设计的问题，不设章的地方性法规数量较少（如北京、海口、合肥、乌鲁木齐、哈密、珠海、岳阳、哈尔滨、焦作等市），不纳入考察分析范围。

第一，以“养老服务条例”为名称的地方性法规基本采取包含三种养老服务模式的文本结构。将居家养老、社区养老、机构养老三种模式分别以章的形式明确单列的是上海、安徽、曲靖与武汉等省市的养老服务条例。《上海市养老服务条例》第三、四、五章分别是“居家养老服务”“社区养老服务”与“机构养老服务”，同时第一、二、六至十五章，分别是“总则”“设施规划与建设”“服务协调发展”“医养康养结合”“长期照护保障”“养老服务机构”“养老服务人员”“养老产业促进”“扶持与保障”“监督管理”“法律责任”“附则”等。《武汉市养老服务促进条例》文本结构共计14章，与上海市养老服务条例相比较，仅仅缺少“长期护理保障”一章，其他内容均完全相同。《安徽省养老服务条例》第 3—5章分别规定上述三种养老服务模式之后，第一、二、六至十一章分别是“总则”“规划与建设”“医养与康养”“智慧养老”“扶持保障”“监督管理”“法律责任”与“附则”。《曲靖市养老服务条例》规定了三种养老模式之后，又包括总则、设施规划与建设、医养结合服务、扶持与保障、监督管理与法律责任、附则等章内容。其他地方性法规是将“居家养老”与“社区养老”两种模式合并为“居家社区养老”一种模式，将“机构养老”作为并列模式，采取该结构的地方性法规如陕西、天津、广东、广西、福建、吉林、江西、贵州、内蒙古、江苏、河北、山东、甘肃、海南、南京、黄冈、成都、日照、广州、鄂尔多斯、晋城、西安、昆明、马鞍山、连云港、烟台、普洱等养老服务（促进）条例。可以说，单单从章节数量看，《上海市养老服务条例》结构最完善，共设十五章。笔者据此以上海市的养老服务条例文本结构为标准，来分析其它地方性法规的内容结构。首先与上海市养老服务条例规定相同的部分是：总则、（设施）规划与建设、居家（社区）养老、机构养老、医养康养、养老服务人员（队伍）、扶持与保障、监督管理、法律责任、附则等。有所不同的是，《陕西省养老服务条例》增加“养老服务体系”章；连云港与黄冈市增加“农村养老服务”章；广州市设“养老产业促进”章；《河北省养老服务条例》增设“老年人教育服务”章。

第二，以“（社区）居家养老服务条例”为名称的地方性法规都采取仅有（社区）居家养老服务模式的文本结构。以“（社区）居家养老服务条例”为名称的养老服务地方性法规，由于仅仅涉及居家养老或居家社区养老模式，因而就自然没有对“机构养老服务”及其“从业服务人员”等内容作出规定。不过，此类模式的地方性法规章节数量最多的共设八章内容，一般是七章或六章。设八章的是杭州、绍兴、丽水等市的养老服务条例，一般包括总则、设施建设、服务供给、医养康养结合、扶持保障、监督管理、法律责任与附则等。此类模式的其他地方性法规只缺乏“医养康养”内容之规定，如黑龙江、舟山、扬州、南宁、衢州、温州、台州等都只有七章；至于设六章内容的法规实际上是把七章结构中的“服务”与“保障”一并归为“服务保障”章。有所增加的是青岛市，新增“养老服务体系”一章（其中包括居家、社区与机构养老服务）。

从上述两种模式结构中可以看出，它们共同设立的内容包括总则、设施建设、居家（社区）养老服务、医养康养、扶持保障、监督管理、法律责任、附则等8项（如将“居家养老”与“社区养老”分设则为 (项）。除此以外，还要分析上述两种地方性法规名称与内容，哪一种结构模式更可取？同时，作为一部全国性养老服务立法应当规定哪些具体内容？

应当说，作为一部统一规范养老服务的国家立法，法律名称必须以《中华人民共和国养老服务法》命名，若以《（社区）居家养老服务法》命名则缺少了养老服务体系的完整性与体系性。在此基础上，将养老服务领域所涉及所有问题都需要以立法的形式加以规定，因而在法律文本结构上亦采取包含居家养老、社区养老、机构养老等“三种基本模式+”的结构。具体到法律结构的内容上，应当设总则、基本养老服务、居家养老服务、社区养老服务、互助性养老服务、机构养老服务、农村养老服务、医养康养相结合、智能数字化养老服务、老年人社会优待制度、老年人社会福利制度、老年人社会救助制度、老年人长期护理保障制度、养老人才培养、养老服务人员、养老产业促进、监督管理、法律责任、附则等内容。此外，作为全国性养老服务立法，内容上需作如下调整：

第一，将目前法律法规中所设的“设施规划与建设”“服务协调发展”“扶持与保障”等内容纳入“基本养老服务”一章，之所以作如此考虑，其原因在于设施规划建设、服务协调发展以及扶持保障等内容都涉及养老服务的政府各部门的职责与权限，可以将各部门的职责权限集中统一规定。而“基本养老服务”的义务主体是国家政府，具体实施基本养老服务职责机关正是各级政府的相关机关。

第二，增加“互助性养老服务”。党的二十届三中全会明确提出“推进互助性养老服务”。互助性养老强调老年人之间的互相帮助和社区支持。这种模式旨在通过老年人之间的互助来减轻家庭和社会的养老负担，同时增强老年人的社会参与感和生活质量。

第三，增加“农村养老服务”。我国养老服务仍然具有城乡二元性，农村出现的人口减少、养老金偏低、公共服务不平衡等问题，严重制约着我国广大农村农民的养老问题，因此，如何保障养老服务过程中公共服务均等化、提高农村养老服务标准与水平都需要通过国家立法的形式加以有效保障。

第四，增加“智能数字化养老服务”。随着社会发展与科技日新月异的进步，智能数字化养老服务设施日益普及运用，而相当数量的老年人还不知道或不会使用智能化、数字化手机及其相关产品，这种情况直接影响了部分老年人的养老服务保障。因此，如何通过立法提高老年人的智能化、数字化养老能力是急需解决的现实问题。

第五，增加老年人社会优待、社会福利与社会救助制度。对老年人的社会优待、社会福利与社会救助都属于养老服务的重要内容，如《老年人权益保障法》第 "# 条规定老年人社会救助主要是针对经济困难、“三无老人”以及生活无着的老人的救助，这些救助实则是社会性服务；第 "" 条规定的老年人社会福利制度包括高龄津贴、计划生育家庭老年人扶助制度、农村养老生活补贴等亦属于社会性服务；第五章规定的社会优待包括民政服务优待、司法服务优待、医疗服务优待、公共交通服务优待、文体场所服务优待等都属于社会性服务。因此，社会救助、社会优待与社会福利作为基本养老公共服务应当纳入养老服务立法之中加以规定。

四、养老服务体系的立法表达

“养老服务体系”最早源于“社会养老保障体系”，1994年由国家教委等中央八部委制定发布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》第一次提出“建立起适合我国国情的国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系”，并要求用3年左右的时间制定颁布“中华人民共和国老年人权益保障法”。2000年 8月中共中央、国务院发布的《关于加强老龄工作的决定》第一次用“老年服务体系”表述“养老服务体系”，即“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制；逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系”。2006年国务院转发的《人口发展“十一五”和2020年规划》则首次提出了“养老服务体系”的概念及其内容：“到2010 年，初步构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系。2010年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》重申了“养老服务体系”概念，并将“机构照料为补充”修改为“机构为支撑”，即“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”。这也是我国首次将“养老服务体系”的建立正式纳入国家专项规划范围。2011年国务院办公厅关于印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015 年）》再次重申“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，并强调：“我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。”2015年修订的《老年人权益保障法》第一次以法律的形式将“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”确立了下来，“社会养老服务体系”由政治概念成为法律概念。2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“机构为支撑”调整为“机构为补充”养老服务体系，即“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。2017年国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出：“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成。”“医养结合”的“养老服务体系”内容是2015年卫生计生委出台的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》中提出来的。2016 年5月习近平同志在中共中央政治局第三十二次集体学习时的讲话中指出“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。2017年 3 月《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”。2019年中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出“健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系”。2019年 11月中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》指出：“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系。”其中“康养”是第一次提出。2021年 12月国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》重申“居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系加快健全”。2023年 5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》就推进“基本养老服务体系”建设作出了部署。上述法律政策文件所提出的“养老服务体系”在立法上如何表达？其含义如何阐释？这都需要学理分析。

养老服务体系亦可称“社会养老服务体系”，其内容不断调整：从“老年服务体系”到“养老服务体系”；从“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系到“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系，再到“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系，最后到“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系。“养老服务体系”从不断调整改变到完全定型反映了党和国家对养老服务体系构建的高度重视与准确定位。事实上，迄今仍缺乏一个完整、系统的表述，笔者结合法律与政策文件规定，将我国的养老服务体系表述为：以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为补充，居家、社区、机构相协调，医养康养相结合的养老服务体系。

第一，居家养老是老年人养老的基础和根本。居家养老包括了家庭成员的赡养与扶助的养老即家庭养老，也包括社区、社会组织或个人、养老机构等为居家的老年人提供的各种养老服务。居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。

第二，社区养老是居家养老的基本支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要为家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。

第三，机构养老是居家养老与社区养老的补充形式，它主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现生活照料、康复护理、紧急救援等服务。

第四，居家、社区、机构三种养老服务主体及其服务形式如何相互协调事关科学规划与制度安排的重要问题，它们都是以“居家”为中心为老年人提供各种养老服务，这就需要法律上作出如何衔接的规定或措施，否则，各自为战，难以应对老年人养老方面的各种需求。

第五，医养康养相结合涉及医疗卫生与居家社区机构养老如何结合、怎样结合的问题。《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》明确提出“以社区和居家养老为主，通过医养有机融合，确保人人享有基本健康养老服务”的要求。

五、养老服务的立法原则

从地方养老服务法规规定的立法原则看，表述不尽一致。《北京市居家养老服务条例》第3条确立的立法原则是：自愿选择、就近便利、安全优质、价格合理。乌鲁木齐（2016）的立法原则完全复制了北京市的养老立法原则。青岛（2024）的立法原则是：坚持政府为主导、社会参与、统筹发展、保障基本的原则。合肥（2016）将北京、青岛的立法原则作了结合，提出了“政府主导、保障基本、社会参与、市场运作、自愿选择、就近便利”的原则。内蒙古（2016）立法原则在青岛市的基础上增加了“适度普惠”的原则。天津（2014、2020）确立的是政府主导、社会参与、市场运作、统筹发展的原则。《广东省养老服务条例》（2018）提出了“以人为本、共建共享”的原则。兰州（2018）提出了“政府主导与社会参与相结合)兜底保障与适度普惠统一)普遍性与个性化服务并重)供给与需求相匹配”的原则。宁波（2018）提出了“家庭尽责、政府主导、社会参与、保障基本、适度普惠”的原则。南昌（2019）将北京、青岛、内蒙古、宁波同等市的养老服务原则融合，提出了“政府主导、社会参与、家庭尽责、市场运作、保障基本、适度普惠、自愿选择、就近便利”原则。南京（2019）提出的立法原则是“政府主导、社会参与、统筹发展、市场运作、保障基本、适度普惠”。西安（2019）提出了六原则：政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作、保障基本、适度普惠。马鞍山（2021）提出了八原则：党委领导、政府主导、家庭尽责、社会参与、市场运作、统筹发展、保障基本、普惠多样。内蒙古（2021）基本与马鞍山的相同，仅缺少“家庭尽责”。衢州（2021）与舟山（2021）都提出了“政府主导、家庭尽责、社会参与、市场运作、保障基本、适度普惠、就近便利、科技支撑”原则。贵州（2021）提出了党委领导、政府主导、社会参与、统筹发展、重点保基本的原则。黄冈（2021）提出了政府主导、家庭尽责、社会参与、以人为本、共建共享的原则。福建省（2022）提出了“政府主导、社会参与、全民行动、保障基本、普惠多样”的原则。陕西省（2022）提出了“以人民为中心的发展思想，坚持党委领导、政府主导、保障基本、普惠多样、社会协同”的原则。吉林省（2023）提出了党的领导，以人民为中心的发展思想、与经济社会发展水平相适应，政府主导、部门负责、社会参与、家庭尽责，统筹发展、保障基本、市场运作、普惠多样的原则。上述地方性法规所提出的养老服务立法原则包括：以人民为中心、与实际情况相结合、党委领导、政府主导、家庭尽责、社会参与、全民行动、社会协同、统筹发展、市场运作、保障基本、普惠多样、就近便利、自愿选择、科技支撑、政策扶持、安全优质、价格合理等多达 18个立法原则。其他省自治区市的养老服务地方性法规几乎大同小异，均在上述18个原则之内。

上述立法原则固然合理与重要，但这些原则归结起来都是以外在视角对待养老服务的对象即被照护主体，而缺乏以被照护主体权利的内在视角予以考量。有鉴于此，所有养老服务都必须以尊重和保障被照护人的权利为核心，只有以此构建养老服务的立法原则才能把握养老服务立法的精神与目的。在此基础上，笔者提出三个基本立法原则：尊重人格尊严、公共服务均等化、及时便利。

第一，尊重人格尊严。在养老服务的供给与接受过程中，服务供给主体往往是政府工作人员、社区及社会组织、养老机构或志愿者个人等，而服务的接受者是老年人，尤其是当服务接受者是高龄老人，或体弱多病或失能失智的老人时，服务供给者与接受者则明显处于一种不对等的强势与弱势地位。这种不对等一旦表现出来就是年龄歧视或老龄歧视。而对于接受服务的老年人来说，高龄、年迈、行动迟缓甚至体弱多病的因素导致老年人心理特别渴望被尊重，因此，作为养老服务的供给者，无论是日间照料、健康体检、健康管理、医疗康复、家庭护理、安宁疗护、关爱探访、生活陪伴、情绪疏导、心理咨询、安全指导、紧急救援、法律咨询、防骗教育、文化娱乐等各种养老服务提供者都必须首先尊重接受服务者的人格尊严，其次才是服务内容。尊重老年人不仅仅是中华民族的传统美德，更重要的是，尊重老年人人格尊严是养老服务提供者必履行的义务。“尊重”指的是尊敬、敬重，平等待人。被尊重是人类普遍的情感需求。在马斯洛需求层次中，尊重是仅次于自我实现的高阶需求。对于因衰老易产生自卑心理和自尊心维护欲望的老年人，这种情感需求的满足尤为重要，它与老年人的心理健康和幸福感紧密相关。从服务的供给方看，尊重老年人就是尊重人生，实质就是尊重自己。因为每一个人包括供给者自己都必然面临衰老的时期。所以，今日的养老服务提供者应明白：今日照护服务的提供者，就是明日需要接受他人照护服务之人，尊重老年人的人格尊严是每一个养老服务供给者必须遵守的法定责任和义务。在提供养老服务的过程中，应当树立尊重人格尊严先于提供服务的理念。对于接受养老服务的老年人而言，被照护权是一种宪法上的基本人权，也是所有老年人的法定权利，而不是一种施舍、慈善与同情。尊重老年人的人格尊严属于被照护权不可缺少的内容。

第二，平等非歧视。平等非歧视原则是指国家有义务消除基于任何理由的歧视，并确保全体老年公民在实现积极、健康养老所需要的基本公共养老服务上获得公平对待与满足。养老服务是老年人为满足老年生活需要享有的从国家和社会获得有关服务的权利，因此在提供公共养老服务时，应当贯彻平等与非歧视原则。国家应向每个老年公民同等地提供养老服务，每个老年公民都有权利要求国家和社会平等非歧视地给付生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的养老服务，这应当包括城乡所有老年公民。城乡老年公民享有的养老服务属于国家基本公共服务，因此平等非歧视原则包括基本公共（养老）服务的均等化原则。国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出，基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。党的二十大报告提出“推动实现全体老年人享有基本养老服务”"。因此，城乡老年公民养老服务均等化、一体化是不仅是党中央的政治政策要求，更是宪法和法律上平等原则的具体体现。在平等非歧视原则下，国家和各地政府及有关部门针对经济困难的孤寡、失能、高龄等老年公民的服务需求优先保障，以实现社会公平。

第三，及时便利。及时便利原则是针对实现养老服务权利要求而言的，权利实现的及时、便利是老龄或高龄公民生活、医疗、健康、出行的基本要求。像石家庄市提出“让养老服务触手可及”、廊坊市将社区养老服务中心建在离社区卫生服务中心直线距离仅150米处、提供75项精细化社区居家养老服务的举措等等，都体现了养老服务的及时便利原则。